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近代中国国内公债史研究

2018-05-25 来源:  浏览:    关键词:近代中国国内公债史研究

 公债问题,是近代中国经济史上一个十分重要的问题,它对1949年以前历届政府的财政、金融和社会经济影响至深。对近代中国的外债(国外公债)研究,学术界开展得较早,中外学者关注较多,至今已是硕果累累。比较而言,对近代中国的内债(国内公债)研究相对缺乏,系统、专门的研究尚不多见。有鉴于此,本文拟对20世纪近代中国内债史研究的学术演变作一回顾,并对未来内债史研究的发展趋势作一展望,以期对近代中国内债史研究有所推动。
一、概念的厘清
  按照公债经济学的界定,公债是指"政府为筹措财政资金,运用国家信用方式,向国内外投资者所借的债务"[1](p.97),作为一种财政范畴,公债的产生要比税收晚些。现代意义的公债制度是在封建社会末期随着资本主义生产关系的产生、发展而出现的。在最早出现资本主义生产关系的意大利产生了近现代意义上的公债。到了自由资本主义阶段,资本主义国家的对内对外职能的扩大,使得政府的财政支出急剧膨胀,只能通过大量发行公债筹集资金,以弥补财政赤字,公债制度有了很大的发展。到19世纪末、20世纪初,资本主义从自由竞争阶段进入垄断阶段--帝国主义阶段,国家的职能空前扩大,国内外战争和经济危机频繁发生,财政危机接踵而至,公债进入了一个新的发展时期,规模越来越大,制度日趋健全,公债已越来越成为各国政府干预经济生活的重要工具。
  公债按不同的标准,可划分为不同的种类。按发行地域划分,可以分为国内公债和国外公债。政府在本国的借款和发行的债券为国内公债,发行对象是本国的公司、企业、社会团体或组织以及个人。发行和偿还用本国货币结算支付,一般不会影响国际收支;政府向其他国家的政府、银行或国际金融组织的借款,以及在国外发行的债券等,为国外公债,外债的发行和还本付息都要使用外汇。按发行债券的政府级别分类,可分为中央公债和地方公债。中央公债是由中央政府发行的公债,地方公债是由地方政府发行的公债。在社会主义国家中,统一的国家预算使得国家政权是作为一个整体出面借债的,从而使中央公债等同于国债。而从西方资本主义国家来看,由于地方财政独立于中央财政,因而可以较为严格地区分中央公债和地方公债,地方公债虽然是整个公债的一个组成部分,但不是"国债"。总之,按照《中华人民共和国预算法》的明确规定,现阶段我国地方政府一律不得发行公债,而在资本主义国家,"公债"包括"国债"和"地方债"两个组成部分。当然,随着改革的进一步深化,我国也将可能出现地方公债。除上述划分方法外,还可从其他角度分类,如按发行期限,可分为短期公债、中期公债和长期公债;按公债计量单位,可分为实物公债和货币公债;按公债举借的方法,可以分为强制公债、爱国公债和普通公债;按有无利息和利息支付方式划分,可分为有息公债、有奖公债;按公债是否可以自由流通划分,可分为上市公债和不上市公债,等等。
  为了更好地把握本文的研究对象,还有必要对"公债"、"内债"及"外债"等几个相关的概念再作一些说明。"公债"与"内债"、"外债"的共同点是三者都是债务的一个组成部分,当政府向国内的个人和单位举债时,既产生"公债",也产生"内债",即此时的公债就是内债。同样,当政府向国外的政府、银行、企业和私人借入债款时,此时产生的公债也就是外债。可见,任何一项公债不是属于内债,就是属于外债,公债就是整个社会的债务的一个组成部分。但从严格的科学定义上看,又不能仅将公债称为"内债"或"外债"。因为"内债"这一概念既包括政府举借的国内公债,也包括私人、单位所举借的内债。同理,"外债"内涵也是由国外公债和国外私债两部分共同组成的,只有在一个国家仅存在公债而无私债的条件下,国内公债才能称为"内债",国外公债才能称为"外债"[2](p.264)。当然,在文章概念明确的情况下,也可简称国内公债为内债,国外公债为外债,如本文在某些地方使用的那样。但这并不妨碍我们从严格意义上将"公债"与"内债"、"外债"区分开来。
  综上所述,结合近代中国公债史的具体情况,本文所说的"公债"或"内债",是指近代中国历届中央政府所举借的、或者是经中央政府认可的由地方政府举借的国内公债。它既包括财政部发行的公债,也应涵盖铁道部、交通部和建设委员会等中央其他部门发行的所有内债;既包括公开发行的以公债票、国库券形式出现的债项,还包括以合同、契约等形式出现的各种债务。
二、国内公债研究的学术史回顾
  与近代中国的外债产生早于内债相适应,我国近代外债史的研究也较早就已经展开了。早在20世纪20年代,一些学者利用有关部门整理外债资料之便即已开始了相关研究。对近代中国内债史进行专门研究的首推贾士毅。他利用任政府财政金融官员之便,搜集了大量的内外债资料,写成《国债与金融》一书。该书对内外债"现时"性状况说明、描述多,分析则比较浅显,不过基本勾画出了中国近代内外债的面貌以及相关的财政金融关系[3],为后人提供了研究基础。贾士毅在稍后出版的《民国财政史》中,以一编(第四编《国债》)的篇幅,按财政部经管的长期内债与短期内债、农商部内债与交通部内债、地方内债、整理国债、偿还国债的顺序,对自清末至民国5年(1916)的国内公债进行了较为翔实的沿革描述和分析[4]。至于民国5年以后的国内公债情况,贾士毅在《民国续财政史》第四编《公债》中已有赓续。该书以北洋时期的公债状况为沿革,以国民政府时期的公债概要为"现情",对自1917年至1931年的国内公债务债项进行了逐项罗列,条分缕析,以为后人借鉴[5]。贾土毅的这两部著作,资料翔实,面面俱到,确是研究近代财政史和公债史的必备之书。与此同时出版的,还有两本影响较大的研究中国内债的小册子,一本是千家驹的《中国的内债》,一本是王宗培的《中国之内国公债》。在具体的研究中,千家驹把自民国元年(1912)以来的中国内债作了一个历史的考察和整理;对南京国民政府发行的10亿多元公债的用途作了分析;阐述了发行公债对中国的金融及国民经济的影响[6]。而王宗培对民国20年来的内债资料采用统计方法,就发行额、现负额、用途、担保、还本付息等项,分类汇编成八章,并附债券发行之成本计算及国债投资之利益计算两章,是一本较完备的可资财政研究者和国债投资者参考的书[7]。这一时期其他有关内债问题的专著和资料尚有徐沧水的《内国公债史》(上海商务印书馆,1923年)、上海商业储蓄银行研究科编的《内国公债要览》(上海商业储蓄银行,1930年)、《我国发行内国公债史略》(上海太平洋书店,1929年)等等。
  以上是专论中国内债问题的,此外,在当时有关中国财政问题的论著中,大都辟有专门章节来阐述公债问题,如朱契和叶云龙的同名专著《中国财政问题》,都或多或少地谈到了民国以来的内债。
  在20世纪30年代研究内债问题的论文中,较有代表性的有余英杰的《我国内债之观察》、尹伯端的《从公债的作用形态说到中国的公债政策》、郑森禹的《整理公债与当前的恐慌姿态》、杨荫溥的《新公债政策之检讨》等。余英杰主要从政府的立场、财政概况、金融状态以及交易供求之关系等方面分析了当时债市高涨的原因[8](pp.77-85);尹文则从公债的学理上入手(如公债的作用、形态等),来探讨、评价中国近年来的公债问题,对国民政府的公债政策进行了批评[9](pp.23-32);郑森禹也认为,南京政府成立以来的公债政策"摧残国民经济、影响产业的深重,岂是一二语所可形容",1936年初发行的统一公债与复兴公债虽然挽救了当时财政的总崩溃,但也只能是挖肉补疮的"消极的救急剂,前途还是很危险的"[10](pp.57-67);杨荫溥的文章通过对南京政府过去公债政策的回顾,认为当时实行的新公债政策,是"在吾国现在环境下……比较适当之步骤",但能否完全实现,"全在当局之善为措置"[11](pp.1-26)。
  抗战期间,军费开支剧增,而增税缓不济急,国民政府为解决战时财政的极端困难,在举借外债的同时,还发行了大量国内公债,使战时国债问题的讨论成为热点。较有代表性的文章有:放钧的《我国之国债问题》(《中国经济评论》1939年第11期),王丕烈的《我国战时的内债与外债》(《政治建设》1940年第3期),慕公的《战时国债之动态》(《商业月报》1940年10月)(注:参见张侃《中国近现代外债制度的演变》,厦门大学人文学院历史系博士论文,2001年11月,第2页。),郑孝齐、朱嵩岳的《战时国债之统计分析》(1943年12月),尹可权、刘凤公的《我国战时公债》(1945年)。郑孝齐、朱嵩岳的文章认为,战时国债发行不多,销售亦不畅,故其收入在国库收入中并不重要,平均每年占百分之一左右,主因为